党的十七大报告强调，要“着力保障和改善民生”，“扩大公共服务”，努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这不仅指出民生改善的各项内容，而且把扩大公共服务与改善民生联系起来，进一步明确了公共行政以关照民生为本的执政治国理念，突出了公共行政以公民本位为服务宗旨的科学指向，值得我们深入研究和学习领会。

　　◆何谓公共服务

　　公共服务在语义学上是一个通俗浅显的概念，但从学理意义上却难以给定准确的内涵和外延。西方经济学家布坎南所代表的“公共学派”虽然从理论上说明了公共权力对于公共行政的决定作用，以及公共偏好对于公共产品和服务的制约与影响，却忽视了公共服务均等化的核心要求，不可能站在民生为本、普惠民生的立场上来阐释公共服务的本质要求，更不可能理解经济转型国家，尤其是拥有13亿人口的中国这样一个发展中国家对于民生改善的迫切要求。所以，以民生本位探索公共服务的丰富内涵和基本特征，是中国经济学家的历史使命和现实责任。

　　目前，国内经济理论界对于公共服务范畴主要有下列三种不同理解：一是按照中央文件的表述，政府职能分为经济调控、市场监管、社会管理和公共服务，公共服务是政府职能的一部分。二是根据国际上流行的“公共经济学”的表述，政府提供公共产品，包括公共服务，区别只在于前者是“有形的”，后者是“无形的”，但在概念使用上，经常是互相包含，相互混同。三是按照地方政府的习惯说法，人民政府必须为人民服务。而市场经济同样要求构建服务型政府，因此，政府职能就是公共服务。但这种说法过于宽泛，政府职能并不都是为了满足市场经济主体居民的要求，企业主体同样需要政府的法律、制度、秩序、正义等等公共服务。所以，把公共服务等同于政府职能的说法不能准确地把握公共服务的实质内涵。

　　比较上述三种理解，我们认为，公共服务范畴是指政府利用公共权力组织公共资源，分解市场经济中的风险，促进市场经济的居民主体的福利最大化与均等化的系列公共行为。公共服务是指政府利用公共权力组织公共资源，分解市场经济风险，促进市场经济的居民主体的福利最大化与均等化的系列公共行为。

　　诚然，由政府提供的公共服务满足居民主体的基本需求，实际上是确立政府作为公共权力的代表者，向社会提供公共产品和公共服务。必须指出，这里的公共产品和公共服务不仅包括纯公共品，而且包括非纯公共品或准公共品。纯公共品是非竞争性和非排斥性的产品或服务，指政府提供的国防、公安、气象、防洪设施、初等教育、城市公园以及街道设施等，居民享用这些公共产品与服务，无需付费并可自由享用（排除“拥挤”现象存在）。非纯公共品是指在一定程度上带有竞争性和排斥性的产品，这种公共服务既接受政府的补贴资助，又向居民收取少量的成本费用，如就业培训、高等教育、医疗服务、城市交通、有线电视等等。政府的作用是降低这些非纯公共品的费率水平和居民享用门槛，让公共服务做到水平适度、覆盖面广、均衡度高，真正实现劳者有其岗、病者有所医、住者有其房、老者有其保，确保人人都享用公共服务，从而提高全社会的福利水平。

　　必须明确，市场经济条件下之所以需要强化公共服务，是基于市场经济自身固有的缺陷和不确定性，对居民生活构成种种不可逾越的风险。如，市场经济的不平等性风险，极易形成富者愈富、贫者愈贫的状况，影响社会稳定，亟须政府施以有效干预，调整资本与劳动、强者与弱者的资源占有与享用关系，促进居民消费平等化。再如，发展市场经济必定要鼓励竞争，强调收入对于最终产品的直接占有，从而对低收入阶层构成排斥作用。这种竞争性和排斥性的风险必须通过经济体制的深化改革，政府提供基本公共服务来满足居民的基本生活保障。还有，市场经济的效率与公平不对称风险，需要政府提供公共服务以解决居民的基本公共性需求，做到把效率置于资产、收入、财富的激励方面，允许甚至鼓励个人才能禀赋所形成的生活质量差距，同时确保大多数人不用“货币投票”也能分享社会发展成果，把公平落实于基本消费、基本服务、基本保障之中，这样才能避免市场效率机制与社会公平机制的严重冲突。另外，市场经济的信息不对称风险，也需要政府出面提供基本公共服务，以降低居民主体的基本需求满足过程的信息不对称的风险，等等。

　　◆公共服务情系民生

　　从经济学意义上说，民生问题是社会主义市场经济中居民主体面临就业、收入、消费、投资等问题而产生的迫切愿望和行为动机，是当前我国在市场化、工业化、城市化、区域经济一体化过程中，各级政府面向社会大众提供公共服务所要解决的社会福利最大化的问题，也是当前我国经济与社会发展过程中急需解决的民众生存与发展、济贫与致富、平等与效率问题的尖锐凸现，它集中表现为就业、收入、教育、住房、医疗、治安、环保、社保等问题，事关中国发展进程中能否解决人民群众最关心、最